Louk Box sluit voorzitterschap af met controversiële lezing

De voormalig voorzitter van de NVVN heeft direct na zijn afscheid een lezing gegeven met de titel "VN: Pensioengerechtigd? Een pleidooi voor 'maarschappelijke soevereiniteit' als hoeksteen van internationale samenwerking".

"Het oude realistische model van internationale betrekkingen, dat ervan uitgaat dat de wereld uitsluitend rond soevereine natiestaten is georganiseerd, strookt eenvoudig weg niet met de wereld die momenteel aan het ontstaan is en kan in de toekomst niet voorzien in de behoefte aan legitimiteit en effectiviteit van internationaal optreden."
Francis Fukuyama (2006: 176)

Een pleidooi voor ‘maatschappelijke soevereiniteit’ als hoeksteen van internationale samenwerking.

Louk Box*

Rond 2010 bestaat de VN 65 jaar . Het is een respectabele leeftijd, waarop de meeste burgers met pensioen gaan, of al lang zijn gegaan. Vandaar de vraag: is de VN tegen die tijd pensioengerechtigd? Sommigen menen van wel – anderen houden strak vast aan de stelling: de VN is er en als hij er niet was zou hij prompt uitgevonden worden. Gooi geen oude schoenen weg voordat je nieuwe vond.
Bij dit afscheid als voorzitter van de Nederlandse Vereniging van de VN wil ik toch deze vraag opwerpen. Ik besef dat ik daarmee vloek in de kerk en sommigen onder u zal schokken. Want: staat een voorzitter van onze Vereniging dan niet achter de eigen Statuten?

Mijn antwoord op die vraag is: ja, ik stond en sta erachter. Maar staar u niet blind op de eenvoudige aanwezigheid van de VN. Dit is geen gegeven. Er zijn voldoende kritieken op het bestaan of het functioneren van de VN om ons af te vragen: in welke omgeving ontstond de organisatie en hoe veranderde die omgeving? Ik wil daarom de volgende vragen behandelen:

Hoe veranderde de omgeving en welke implicaties heeft dit? Ik concludeer dat die omgeving zo wezenlijk veranderd is in geo-politiek en sociaal-economisch opzicht dat de huidige VN een steeds beperktere relevantie krijgt, als we niet oppassen.
Welke alternatieven bestaan of worden voorgesteld? Ik bespreek er drie kritisch: die van de Regering Bush (de neoconservatieve lijn), die van Francis Fukuyama (de liberale globaliseringslijn) en die van Ivo Daalder (de democratie-voorop lijn) en concludeer dat ze alle drie vanuit een Amerikaans gedachtegoed voortkomen. Europa laat het afweten.
Wat is een realistisch alternatief? Ik pleit voor een versterking van civilaterale samenwerking via mondiale netwerken, die legitieme druk kunnen uitoefenen op overheden en bedrijven om mondiale doelstellingen te formuleren en te realiseren. Dit betekent versterking van een arbitragemodel, waarin staten een andere rol spelen dan werd aangenomen in 1945.

We kennen de verschillen allemaal tussen 1945 en onze huidige tijd, de vraag is alleen: handelen we ernaar in het kader van de VN? Ik meen van niet. Even als opfrisser de belangrijkste verschillen:

De meeste huidige lidstaten bestonden nog niet als zodanig in 1945; de oprichters vormden een betrekkelijk klein gezelschap van staten, waarvan vele tot de overwinnaars van de Tweede Wereldoorlog behoorden.
De koloniale rijken waren in hun nadagen zonder dat ze het zelf wisten. Afrika was, met uitzondering van twee landen, opgedeeld onder vijf Europese mogendheden. Voor Azië gold grosso modo hetzelfde.
De grondslag van de VN werd sterk beïnvloed door een liberaal-democratische stroming in de VS, die een derde wereldramp wilde voorkomen via exclusieve multilaterale samenwerking tussen staten onder internationaal recht.
Het Handvest spreekt wel van een vereniging van naties, maar het was een vereniging of een ontluikende confederatie van staten. Staatssoevereiniteit was de hoeksteen; noch de private sector, noch niet gouvernementele organisaties speelden een wezenlijke rol in formele of informele internationale samenwerking.
Oorlogen werden primair gezien als conflicten tussen staten uitgevoerd via reguliere strijdkrachten. Burgeroorlogen, laat staan op wereldschaal, waren onvoorstelbaar. Ongeregelde massale internationale migratie bestond nauwelijks en ontwikkelingssamenwerking evenmin.

Ik meen dat deze verschillen van wezenlijk belang zijn voor de vraag of de 62 jarige met vervroegd pensioen gestuurd kan worden of niet. Daar komt nog iets bij. Voor mijn generatie, en zeker voor mij gold dat de VN een instituut waren dat een seculier-religieuze uitstraling had. Ik herinner me nog de eerste keer dat ik als agnostisch 18-jarige het gebouw van de iets jongere VN binnenliep: het was één van de weinig religieuze ervaringen die ik in mijn leven heb gehad. Die ontvangsthal was als een wereldkerk – de inleiding op het Handvest had iets van een geloofsbelijdenis, de Universele Verklaring een uitgangspunt voor een humanistische wereldorde. Dag Hammarskjold had bij ons thuis vrijwel een heiligenstatus; zijn dood herinner ik me nog als de dag van gisteren. Overtuigd internationalist als ik was, wist ik: daar moest ik voor gaan werken.

Ik leerde de VN later kennen als een praatkerk vol regeltjes waar NGO’s, zoals degene die ik vertegenwoordigde in 1968, op zijn best geduld werden. De Algemene Vergadering kreeg steeds minder gezag zowel onder oprichters, als onder jongere leden die er hun soevereine bestaansbevestiging in kregen. De liberaal-democratische stroming delfde in de jaren 90 het onderspit in de VS, ongeveer tegelijkertijd met het reëel bestaand socialisme in de landen van het Warschau Pact. Een ideologisch vacuüm ontstond waar Kofi Annan in 2000 een antwoord op probeerde te vinden in de vorm van de Millennium Verklaring.

Inmiddels was de VN al lang niet meer het exclusieve forum voor internationale samenwerking. Andere instellingen als de OESO, de zusterorganisatie van rijke landen, het World Economic Forum van Davos, het World Social Forum in Porto Alegre en de talloze internationale koepelorganisaties namen een belangrijke plaats in op wereldniveau in formele een informele internationale samenwerking. Staatssoevereiniteit werd tot een leerstuk van de 19e eeuw, dat urgent aanpassing behoeft in een tijd van Europese integratie, WTO rechtsregels die het handelsverkeer tussen staten regelen, of ICC rechtsregels die het internationaal strafrecht bepalen. WTO en ICC, tussen twee haakjes, zijn beide organisaties die formeel los staan van de VN en tot stand kwamen op aandrang van respectievelijk de internationaal georganiseerde private sector en het maatschappelijk middenveld. In beide gevallen moesten overheden onder druk gezet worden om te komen tot oprichting.

Conflicten bleken steeds minder oplosbaar omdat de belangrijkste actoren geen lid van de VN waren (zoals bevrijdingsbewegingen), dan wel de VN de oorlog verklaarden (zoals Al Quaida), dan wel de organisatie niet wilden steunen om het conflict te voorkomen of op te lossen (zoals de VS of Israel).
Ongeregelde massamigratie is inmiddels een normaal verschijnsel geworden in de VS en Europa, waar honderdduizenden illegale werknemers naartoe trekken uit de armoede van Midden Amerika of Afrika. Regionale volksverhuizingen zoals in Afrika zijn aan de orde van de dag.
Tenslotte dat historisch unieke verschijnsel van ontwikkelingssamenwerking dat na de Tweede Wereldoorlog ontstond. Nog nooit was internationale staatssteun op deze schaal vertoond, eerst gericht op welvaartsbevordering West Europa, daarna op armoedebestrijding in voormalige Europese koloniën en andere arme landen. De VN nam deze ontwikkelingstaak als vierde taak op zich in de volgende woorden:
“sociale vooruitgang en betere levensstandaarden in grotere vrijheid te bevorderen”.
Dit werd de taak van een betrekkelijk tandeloos lichaam, de ECOSOC dat eigenlijk pas in de jaren ’90 een duidelijke taak kreeg op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. De VN bleef echter een betrekkelijk kleine speler in het totaal van internationale ontwikkelingssamenwerking, aangezien de bilaterale samenwerking de overhand kreeg en veel ontwikkelingssamenwerking mede een strategisch of geo-politiek veiligheidsdoel diende.

De wereld is dus sneller veranderd dan de VN en de lidstaten zijn daarvoor verantwoordelijk. Lidstaten die zich via het Handvest verplichten tot zaken die ze niet of slecht nakomen; of die nieuwe multilaterale werkverbanden oprichten binnen of buiten de VN betrekkelijk los van elkaar bestaan. Lidstaten handelen binnen de besturen van die organisaties hoofdzakelijk in termen van hun eigenbelang. Dat geldt voor grote landen als China (in de VR) of de VS (in de WB), en voor kleine landen als Nederland (in FAO of UNDP).

Een van de grote verdiensten van Kofi Annan is geweest dat hij deze zaken duidelijk aan de orde heeft gesteld via adviescommissies van hoog niveau. Het was dus niet primair een gebrek van de Secretaris Generaal of zijn apparaat, zoals vaak door critici wordt gesteld, maar primair een gebrek van de lidstaten. Vandaar dat een andere vorm van management of organisatie waarschijnlijk weinig zoden aan de dijk zet. Het gaat erom het gedrag van lidstaten te veranderen. Ik zie dus weinig in een volgend debat over een hervorming van de VN. Dat blijft morrelen aan de mondiale marge. Ik concludeer dan ook dat de wereld zo wezenlijk veranderd is in geo-politiek en sociaal-economisch opzicht dat de huidige VN een steeds beperktere relevantie krijgt, als we niet oppassen.

Zoals gezegd wil ik drie alternatieven bespreken, die verschillen naar aard, maar één aspect delen: ze komen, net als veel van de oorspronkelijke voorstellen in 1945, uit de VS. Daar wordt in kleine kring wel degelijk nagedacht over alternatieven voor de VN. Mijn zorg is dat daarbuiten vrij weinig fundamenteel debat plaatsvindt over de VN. Dat klinkt vreemd in een land als Nederland, dat nota bene trots is op een grondwetsartikel over de internationale rechtsorde. Maar het is waar: wij spreken vooral in verdedigende zin over de VN. We steunen de organisatie financieel, maar veel te weinig in fundamenteel kritische zin. Daarnaast is er nauwelijks publiek debat over de VN in ons land. Ware het niet voor de NVVN, NCDO en enkele geëngageerde wetenschappers, dan zou je nauwelijks van een publiek debat kunnen spreken. En dat, terwijl een flink deel van ons leger een vredestaak heeft gekregen binnen de VN waardoor per april 2004 zo’n 2500 daadwerkelijk uitgezonden militairen waren ; terwijl Nederland de grootste donor was van het Ontwikkelingsfonds ; terwijl Den Haag zich aanprijst als de derde of vierde VN stad na New York, Geneve en Wenen; terwijl de Nederlandse publieke opinie nog steeds de VN als een van de belangrijkste organisaties beschouwt op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Belangrijker dan de bilaterale hulp en belangrijker dan de EU .
Daarmee ontstaat een vreemde situatie. Enerzijds een betrekkelijk hoge bijdrage aan de ontwikkelings- en vredestaken van de VN en een schijnbaar hoge prioriteit in het regeringsbeleid , anderzijds een beperkte bijdrage aan het publiek debat. De Nederlandse overheid heeft geen budget voor draagvlakbehoud of – versterking voor de VN, heeft geen eigen informatievoorziening betreffende de VN en steunde het beleid om het Regionale Informatiebureau in Brussel te kortwieken. Vergelijk dit met landen als het VK of Zweden, die geen VN steden herbergen, maar wel overheidsgesteunde organisaties die het publiek debat over de VN stimuleren. Goed dat de NVVN er nog is en hoogleraren als Van Boven, Flinterman, Opschoor, Schrijver en De Waart die het academisch debat gaande houden. Mooi dat de NCDO VN activiteiten ondersteunt, maar de overheid als zodanig is verre van aanwezig.

In de VS ligt dat anders. De regering Bush had bij aantreden een uitgewerkte neoconservatieve visie op de VN als een overbodige instelling. Francis Fukuyama kwam vorig jaar met een belangwekkend voorstel om mondiale samenwerking op een volstrekt andere leest te schoeien. Ivo Daalder stelt al enige tijd voor om de VN af te schaffen en te vervangen door een Concert van Democratieën. Alle visies waren of zijn van wezenlijk belang voor het voortbestaan van de VN. Als we geen antwoord hebben op de erin vervatte kritiek kan het zijn dat we op een morgen vervelend wakker worden.

In Nederland wordt de kritiek van de regering Bush op de VN meestal afgedaan met: ja, wat wil je, een neoconservatieve Texaanse cowboy zonder visie. Onjuist. Het probleem is dat Bush en de zijnen (Wolfowitz, Cheney, Bolton) een zeer uitgewerkte visie hebben die filosofisch vaak beter gefundeerd is dan men denkt. De neoconservatieve ideologie gaat terug op sociaalfilosofische debatten in de jaren ‘30 en op politiek-economische visies van een generatie eerder in Centraal Europa. Francis Fukuyama heeft de ideeëngeschiedenis beschreven in zijn boek uit 2006 America at the Crossroads en komt tot de conclusie dat “ de belangrijkste principes van het neoconservatisme […] diep geworteld zijn in een verscheidenheid aan Amerikaanse tradities. Het neoconservatisme is een samenhangend geheel aan ideeën, redeneringen en conclusies dat op zijn eigen merites moet worden beoordeeld”
Het was ook een conservatieve reactie op de jaren ’60, waarin gepleit werd voor maatschappelijke hervormingsprojecten (The Great Society), internationale samenwerking (Peace Corps) en de mogelijkheid om democratische natie- en staatsvorming te plegen (bij dekolonisatie). In Europa wordt deze reactie het scherpst verwoord door Nicolas Sarkozy in Frankrijk.

Het is van direct belang voor een goed begrip van de stellingname tegen de VN omdat het uitgaat van een vast vertrouwen in de heilzame werking van een ‘regime’ als de Noord-Amerikaanse democratie die eventueel met harde hand moet worden verspreid ook tegen de wil van multilaterale instellingen. De kernpunten zijn volgens Fukuyama:

Een ‘regime’ is een historisch gevormd stelsel van waarden dat het ‘uiterlijk gedrag van een samenleving’ beïnvloedt ; het is daarmee een rijkelijk vaag begrip dat ver af staat van de bekendste recente toepassing in de term ‘regime change’ als rationale om Saddam Hussein te verdrijven.
“Het geloof dat het binnenlandse karakter van regimes ertoe doet en dat de buitenlandse politiek de meest principiële waarden van liberale democratische samenlevingen moet weerspiegelen.”
“Het geloof dat Amerikaanse macht is en kan worden gebruikt voor morele doelstellingen.”
“Wantrouwen jegens ambitieuze projecten op het gebied van maatschappelijke hervorming.”
“Twijfel aan de legitimiteit en de effectiviteit van het internationale recht en internationale instituties om veiligheid en recht te garanderen.”

Ga je uit van het begrip ‘regime’, en vooral van de veronderstelling dat het Amerikaanse model het voorbeeld is van een ‘good regime’ omdat het bepaalde waarden weerspiegelt, dan wordt het moeilijk kersen eten met anderen die deze waarden niet delen. Overleg in internationale lichamen zoals de VN is zinloos en daarmee de VN als zodanig.

Dat wordt nog moeilijker als de VN in zijn Handvest via het Internationaal Recht uitdrukkelijk het gebruik van machtsmiddelen beperkt, ook die om bepaalde ‘morele doelstellingen’ te verwezenlijken. Voeg daarbij het wantrouwen tegen maatschappelijke hervormingsprojecten in het kader van ontwikkelingssamenwerking en het beeld is compleet. Dus: de grondslag van het internationaal verkeer is staatssoevereiniteit, toetssteen is het belang van de VS, het internationaal recht kan nooit boven het nationale recht worden geplaatst en militaire interventie wordt dus beoordeeld op nationale veiligheidsbelangen. Vandaar Irak 2003 – vandaar het schrappen van Millennium Doelstellingen in 2005 – vandaar achterstallige VS contributies.
In wezen betekent dit: indien de grondslagen van het neoconservatisme worden gevolgd, dienen de VN te worden afgeschaft behalve als de kosten van die operatie hoger zijn dan de verwachte baten. Nu kan men stellen: de VS hebben hun lesje geleerd en we zijn uit de gevarenzone. Onjuist, want de neoconservatieve denkbeelden zijn daarmee niet verdwenen: noch in de VS, noch in Europa. Indien men een fundamenteel antwoord wil geven dient de grondslag van het neoconservatisme te worden aangesproken: het denken in termen van regimes, van de inherente superioriteit van het Amerikaanse regime, en van de overbodigheid van internationaal recht.

Daarmee kom ik op Francis Fukuyama’s boeiende kritiek op het neoconservatisme en de implicaties daarvan voor de VN. In America at the Crossroads weidt hij een heel hoofdstuk aan een herbezinning op internationale instellingen, vooral de VN. De kritiek op het neoconservatisme komt vooral neer op de toepassing die de regering-Bush ervan maakte in Irak. Fukuyama toont aan dat het regime begrip van de grondleggers veel algemener en gecompliceerder was, dan de toepassing in regime change richting Saddam Hussein. Het regime stond immers voor een stelsel van waarden en daarmee samenhangende instituties, zoals dat bij voorbeeld bestond ten tijde van de Amerikaanse Revolutie. Regime change heeft daarmee weinig van doen: het ging slechts om het omverwerpen van een regering, waardoor men verwachtte in Washington dat vrijwel vanzelf een democratisch stelsel zou opbloeien tussen de Eufraat en de Tigris.

Totzover de kritiek – wat zegt Fukuyama over de VN? In wezen meent hij dat de VN zijn langste tijd gehad heeft en een nieuwe wereldorde ontstaat. “De oorlog in Irak heeft duidelijk gemaakt wat de beperkingen zijn van de goedgezinde hegemonie van de Verenigde Staten. Maar hij heeft ook duidelijk gemaakt wat de beperkingen zijn van internationale instituties, en dan vooral de Verenigde Naties” . De wereldorde is niet meer gebaseerd op formele instellingen tussen staten, maar op een enorme verscheidenheid van informele en formele instellingen tussen diverse actoren. Het gaat hem om twee criteria waarop internationale instellingen worden beoordeeld: legitimiteit en effectiviteit.

De VN scoort hoog op het eerste, maar laag op het tweede criterium van effectiviteit. Dit komt doordat “we [niet] beschikken over adequate instituties die voor horizontale rekenschap tussen staten onderling kunnen zorgen.” Door globalisering komen samenlevingen steeds dichter tot elkaar; evenementen in een land beïnvloeden mensen in landen buiten het ‘soevereine rechtsgebied’. Voeg daarbij de asymmetrie en ongelijkheid tussen de VS en andere landen die voor scheve verhoudingen zorgt. Een wereldregering met macht zou wellicht deze verhoudingen kunnen corrigeren, maar die bestaat niet en zeker niet in de vorm van VN. Maar, er bestaan andere vormen van internationale samenwerking die wel effectief zijn, zoals bankovereenkomsten, communicatieprotocollen, veiligheidsstandaarden of internetregelingen.

Fukuyama concludeert daarom dat “Een realistische oplossing voor het probleem van internationaal optreden dat zowel legitiem als effectief is, is de oprichting van nieuwe instituties en de aanpassing van bestaande instituties aan nieuwe omstandigheden. Een juiste koers […] is de bevordering van een groot aantal, elkaar soms overlappende en soms beconcurrerende internationale instituties, oftewel multi-multilateralisme. In een aldus georganiseerde wereld hebben de Verenigde Naties nog altijd bestaanrecht, maar worden ze een van de vele organisaties die zorgen voor legitiem en effectief internationaal optreden.”

Daarmee kan zowel de effectiviteit worden verhoogd (door concurrentie) en de legitimiteit (door democratische spelregels te gaan stellen aan de deelnemende actoren). De VN verloren hun legitimiteit immers door niet-democratische regeringen in soevereine staten de vrije hand te laten. De VN kunnen (en hoeven) dus niet hervormd te worden, ze krijgen een andere en kleinere plaats in de wereldorde. Andere organisaties met meer legitimiteit en macht zullen de plaats overnemen, zowel als organisaties die meer effectiviteit en efficiëntie betrachten. “De wereld is veel te divers en te complex om er één wereldomspannend orgaan op te kunnen laten toezien.” In feite bestaat deze veelheid van wereldinstellingen al – we moeten er alleen nog de consequenties uit trekken. De VN mocht dan de formele legitimiteit hebben om het Irak avontuur niet te ondersteunen, ze misten immers de effectiviteit die de Coalition of the Willing wel bezat volgens Fukuyama.

De vraag is natuurlijk of de eenvoudige tegenstelling die Fukuyama wel hout snijdt. Waarop baseert hij zijn stelling dat legitimiteit en effectiviteit noodzakelijkerwijs incompatibel zijn? Is niet juist hèt kenmerk van een overheid dat beiden samengaan? En geldt niet precies hetzelfde voor instituties uit de private sfeer of de wereld van maatschappelijke organisaties? Is het wel zo dat concurrentie tussen publieke instellingen de effectiviteit vergroot, of schept het juist verwarring bij de burger? Met andere woorden: is het betoog van Fukuyama niet een gelegenheidsargument geïnspireerd door het volstrekte falen van één beleid van éen regering?

Inderdaad, maar dat betekent nog niet dat we Fukuyama’s baby met het badwater van zijn betoog moeten weggooien. Want niet valt te ontkennen dat het internationaal verkeer niet meer uitsluitend tussen soevereine staten plaatsvindt (zo het dat ooit deed), maar tussen snel wisselende coalities van zeer diverse actoren. Evenmin is het zo dat internationaal recht de uitsluitende basis voor de normering van dit internationaal verkeer.

Tenslotte is het duidelijk dat de baaierd van organisaties rond de VN wel erg uitgedijd is en zich mogelijk al aanpast. Kijk alleen naar de Haagse instellingen op het gebied van internationaal recht: de formele VN sector is vertegenwoordigd door het Internationaal Gerechtshof. Daarnaast bestaat het Permanente Hof van Arbitrage, dat effectief functioneert op basis van schikkingen tussen staten of andere actoren. Wellicht minder ‘legitiem’ (een losse band met de VN), maar zeker ‘effectiever’ en daardoor dichter bij het ideaal van Fukuyama. En daar weer naast het Internationaal Strafhof dat op verdragsbasis ontstond maar ook een nauwe band onderhoudt met de VN. Met andere woorden: wellicht bestaan er al modellen rond de VN waar we van kunnen leren.

De Nederlandse Amerikaan Ivo Daalder schreef onlangs samen met James Lindsay een opzienbarend artikel in The American Interest. Hun argument: de VN heeft alle legitimiteit verloren door het ondemocratische karakter van de meeste leden. Er moet een Concert van Democratieën voor in de plaats komen, een alliantie of overleggroep te beginnen door een caucus van 60-tal democratische landen in de VN die te zijner tijd de Veiligheidsraad kan vervangen.

Net als Bush en Fukuyama vinden de auteurs dat “World bodies often respond with too little too late”; net als Fukuyama vinden ze dat de oplossing van Bush 19e eeuws aandoet en de kritiek daarop 20e eeuws. Wat we nu nodig hebben is een oplossing van de 21e eeuw en daartoe moeten de meest capabele staten hun gemeenschappelijke belangen delen en een visie ontwikkelen op de gevaren die hen bedreigen. Aangezien de democratieën ook de meest capabele staten opleveren in termen van militaire macht, economische kracht en politiek gewicht hebben we een instelling nodig die hun belangen bindt. Daardoor ontstaat een geregelde en effectieve multilaterale samenwerking kunnen gevaren worden bezworen zoals oorlogen, terrorisme, proliferatie, milieuvervuiling, armoede en epidemieën.

Doordat ‘great-power concerts’ een gebrekkige legitimiteit hebben, wijken veel landen uit naar de VN, stellen Daalder en Lindsay. Die hebben het in sommige gevallen niet slecht gedaan (UNHCR, WFP, WHO), maar vooral in veiligheidszaken laat de VN het afweten (Irak, Sudan, N.Korea). Dit hangt samen met de verscheidenheid en het aantal leden van de VN: was er sprake van een klein aantal gelijkgestemden in 1945, het is nu een verzameling ongelijksoortigheid. Waar de universaliteit van de VN zijn grootste legitimiteit opleverde bij de start, is het nu juist zijn grootste vloek: het minst coöperatieve lid bepaalt het compromis. Voeg daarbij dat in een eeuw van globalisering het leerstuk van de absolute staatssoevereiniteit onhoudbaar is geworden en het is duidelijk waarom de VN niet functioneert.

Daalder en Lindsay sluiten zich daarom aan bij het voorstel van Fukuyama en stellen voor om de democratieën bijeen te brengen in “a framework of binding mutual obligations” met tanden. Dat betekent: een organisatie, een secretariaat met een behoorlijk budget en regelmatige bijeenkomsten op topniveau zoals de G8. Een dergelijke oplossing is effectiever dan de VN, want de machtigste en rijkste landen zijn vrijwel allemaal democratieën. Er is een probleem: hoe schep je overeenstemming tussen die landen, want daaraan heeft het recent juist ontbroken. Neem een voorbeeld aan de NAVO: ‘the most successful multilateral organization the world has ever known […] a concert of democracies on a regional level.’

Is zo’n organisatie is ook legitiemer dan de VN? Ja, mits we bereid zijn om een nieuwe definitie van legitimiteit te aanvaarden. Het gaat dan niet om het aantal landen dat zich achter een bepaalde handelwijze plaatst (want landen zijn ongelijk in omvang, en veel regeringen vertegenwoordigen de belangen van hun volk niet), maar om de juistheid van die handelwijze als zodanig: “the justness of the cause, the proportionality of the response, the nature of the authority deciding the action and the likelihood of success.” En daarmee komt de Amerikaanse aap uit de mouw want: “Here is where the case for a Concert of Democracies is the strongest. Democracies understand that international peace and justice in an era of global politics rest on protecting the rights of individuals.”

Waar hebben we dat eerder gehoord? Was het niet bij de gedachte dat er ooit een regime bestond na 1776 dat de vrijheid van het individu het best garandeerde? En daarmee tonen de auteurs tegelijk de grote zwakte in hun argument. Want laten we even aannemen dat hun Concert of Democracies had bestaan in 2003, wat zou dat dan hebben opgeleverd voor Irak? Was de casus belli voldoende als justness of the cause? Was de proportionality of the response in overeenstemming met de weigering van Saddam om wapeninspecties te vervolgen? Was de likelihood of success zo evident? Op basis van de toenmalige debatten is het antwoord een driewerf Neen. Precies hetzelfde antwoord als Bush, Blair en (toute proportion gardée) Balkenende kregen in de Veiligheidsraad van die illegitieme en ineffectieve VN.

Het betoog van Daalder en Lindsay gaat dieper en verder, en ze concluderen dat hun Concert of Democracies drie grote voordelen heeft, namelijk de bevordering van:

Gemeenschappelijke veiligheidsbelangen
Economische groei en ontwikkeling
Democratie en mensenrechten.

Ik concentreer me hier slechts op de vraag of hun voorstel een voldoende alternatief vormt voor de VN. Nee, dat is het niet, maar het voorstel is wel het overwegen waard. Het is geen volledig alternatief omdat de auteurs zich hoofdzakelijk tot één aspect van de VN beperken: veiligheid. Alles wordt daaraan ondergeschikt gemaakt in het argument. Twee: hun oplossing heeft hetzelfde probleem als de huidige Veiligheidsraad, zoals blijkt uit het hiervoor besproken hypothetische geval van democratische besluitvorming rond Irak. In feite gaan de auteurs terug naar een situatie zoals die in 1945, waarin een klein aantal machtige en betrekkelijk democratische landen de VN vormden. Maar het probleem is nu juist dat tweederde van de huidige leden er bij kwamen en dat de democratieën verduveld weinig hebben gedaan om daar democratieën te vestigen. Dat probleem kan niet even worden weggewuifd onder verwijzing naar de vermeende gemeenschappelijke veiligheidsbelangen. Drie: het voorstel ademt een Amerikaans optimisme over de eenvoud om het juiste, het goede en het ware te herkennen. In een wereld van verscheidenheid is dit een gevaarlijke illusie.

Drie Amerikaanse alternatieven heb ik genoemd in volgorde van ontstaan:

Het neoconservatieve unilateralisme van Bush dat het zonder de VN dacht aan te kunnen maar van een koude kermis thuiskwam;
Het multi-multilateralisme van Fukuyama dat de VN confronteert met een beperkte legitimiteit en effectiviteit en pleit voor informele internationale samenwerkingsverbanden;
Het democratisch multilateralisme van Daalder en Lindsay dat de VN van binnenuit wil omvormen tot een machtig Concert of Democracies waarmee het gemeenschappelijk belang van democratieën wordt gediend.

Wat betekent dit voor de VN en voor het publiek debat in Nederland over de VN? Ik trek een paar conclusies:

De drie voorstellen hebben een duidelijke Amerikaanse signatuur. Daar is op zichzelf niets mis mee in een wereld die in toenemende mate rond Amerikaanse waarden wordt gevormd. Er is wel iets mis mee als we erdoor van de regen in de drup komen. Mijns inziens is de diagnose van de drie voorstellen het interessantst; de therapie is rijkelijk eenzijdig of soms fataal (Bush).
Test de logica van Fukuyama: het voordeel van zijn analyse is dat hij een aantal mondiale tendensen aangeeft die de omgeving en het functioneren van de VN ingrijpend hebben beïnvloed. Organisaties, zoals het genoemde Permanente Hof van Arbitrage, het ICC, maar ook het niet genoemde IPCC zijn voorbeelden van effectieve internationale samenwerking met voldoende legitimiteit. Het Permanente Hof dateert van lang voor de VN en kreeg een nieuw elan in de jaren 90, het verdween niet onder invloed van het ICJ; het ICC ontstond ondanks beroepen op staatssoevereiniteit via een verdrag in die zelfde jaren 90; het IPCC is een uiterst effectief werkverband van wetenschappers en staatsvertegenwoordigers onder de VN. Mijn conclusie is: we dienen die ontwikkelingen te volgen in de internationale samenwerking. Minder afhankelijkheid van formele instituties; meer aandacht voor effectiviteit. Het heeft daarom weinig zin om een volgende hervormingsronde van de VN te bepleiten. Als het Annan niet is gelukt zal het zijn opvolger ook niet lukken.
Behoud ruimte voor ‘global public goods’: de logica van Bush, Fukuyama en Daalder gaat wel erg gemakkelijk uit van de zegeningen van ‘liberal democracy’ op wereldschaal. Er is geen reden om aan te nemen dat democratieën beter in staat zijn om armoede, ongelijkheid en ellende buiten hun grenzen beter te bestrijden dan andere stelsels. Daarmee dient geen vrijbrief te worden gegeven aan dictatuur en rechteloosheid; wel aandacht voor de negatieve kanten van democratieën. Max Weber toonde al aan dat de vroegste democratie, die van Athene, een volstrekt tegengesteld stelsel invoerde in de gebieden die het onderwierp . Wellicht moet de VN zich terugtrekken op kerngebieden via informelere vormen van internationale samenwerking die meer in overeenstemming zijn met de geest van de tijd. Civilaterale internationale samenwerking van maatschappelijke organisaties (naast bilaterale tussen staten en multilaterale samenwerking door internationale organisaties) is daarvoor nodig. Dat betekent dat niet een beperkt aantal staten de kernwaarden rond global public goods moeten definiëren (Daalder & Lindsay), maar dat maatschappelijke actoren met elkaar aan de slag gaan. Het is dan de taak van een VN om een breed forum te zijn, waar diverse typen actoren kernwaarden formuleren en uitdragen, zoals het forum dat Kofi Annan bijeenriep tijdens de Millennium Top.

Dat pleit voor nieuwe coalities. Nieuwe ‘coalitions of the willing’ die niet meer gegrondvest zijn op een 19e eeuws begrip van staatssoevereiniteit. Internationale koepels van belangenorganisaties hebben inmiddels even veel gezag, soms ‘maatschappelijke soevereiniteit’ (social sovereignty in tegenstelling tot state sovereignty) om normering en gedrag van actoren af te dwingen. Naast bilaterale samenwerking tussen soevereine staten of multilaterale samenwerking onder staten, pleit ik voor mondiale civilaterale samenwerking tussen maatschappelijke organisaties. Als de VN slechts de ontmoetingsplaats blijft van statelijke soevereiniteit is er weinig hoop. Als de VN erin slaagt om het middelpunt te worden van maatschappelijke soevereiniteit via informele samenwerkingsvormen zoals Fukuyama voorstelt, is er toekomst voor de organisatie in de 21e eeuw.

* Lezing gehouden voor SIB Utrecht op 22 5 2007. De auteur was NVVN voorzitter (2002-2007) en is hoogleraar Internationale Samenwerking aan het International Institute of Social Studies (ISS) en de Universiteit Maastricht. Hij dankt Drs.G.H.B.Verberg, die zijn aandacht vestigde op het boek van F Fukuyama America at the Cross Roads waarop deze lezing mede is gebaseerd.

Literatuur

Daalder, I. & J. Lindsay, (2007) ‘Democracies of the World, Unite’ The American Interest 2007 (Vol. 2:3). Voor een bespreking zie A,Brouwer ‘Hoog tijd voor een D-60’ De Groene Amsterdammer (Vol.131: 13) 30-3-2007: 4

Fukuyama, F. (2006) America at the Crossroads. Democracy, Power, and the Neoconservative Legacy; Verscheen in het Nederlands als Na het neoconservatisme. Waar rechts verkeerd afsloeg. Amsterdam (Contact) 2006. Deze vertaling door N.Groen werd gebruikt voor de citaten in de lezing.

Zie NRC (2000)
Zie Ministerie van Buitenlandse Zaken (2004)
Zie Ministerie van Buitenlandse Zaken (2005)
Zie NCDO (2006)
Zie Regeringsverklaring 2007
Francis Fukuyama (2006): 26
Idem: 42; zie ook deze link voor een regimetypologie
Idem: 63
Ibid.
Ibid.
Idem: 64
Idem: 174
Ibid.
Idem: 176
Idem: 181
Voor een recente bespreking van Weber’s werk zie Ian Morris 2005, ‘The growth of Greek cities in the First millennium BC’. Princeton-Stanford Working Papers in Classics

Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties